2022年12月，中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“數據二十條”），創造性地提出了數據產權結構性分置的制度構想，成為促進數據要素流通，保障各方權益，激活數據要素價值的關鍵制度支撐。在“數據二十條”的基礎框架下，緊密結合數據特性、發展規律和最新實踐，進一步落實數據產權結構性分置制度，對于打破數據流通開發利用障礙，促進數據要素價值釋放具有重要價值。

　　一、深刻把握進一步落實數據產權結構性分置制度的重大意義

　　（一）統一概念認知，夯實數據資源開發利用的共識基礎

　　當前實踐中，各方對數據產權的客體范圍、具體含義、權利關系及取得方式等存在不同理解，易引發市場爭議，制約數據資源開發利用。落實數據產權制度，通過清晰界定數據產權客體、明確權屬關系與權利取得規則，為政府、企業、個人等多元主體提供統一、清晰的操作指引，能夠定分止爭，穩定權屬預期，減少市場主體因產權模糊導致的開發顧慮，大幅提升各方合規利用數據、挖掘數據價值的主動性和積極性。

　　（二）激發流通活力，筑牢數據市場繁榮壯大的制度基石

　　權屬不清、合規邊界模糊導致的交易成本高企、市場活力不足，是當前數據流通交易的突出痛點。落實數據產權制度，通過對數據持有、使用、經營等權利進行科學分割與明晰界定，為數據流通構建起穩定的產權基礎，可有效消除交易主體的合規不確定性，降低制度性交易成本。這一更加細化的制度設計能推動數據要素更順暢地在不同場景、不同主體間有序流轉、高效配置，為培育全國一體化數據市場、激發數據要素價值奠定制度基石。

　　（三）明晰權責邊界，構筑數據市場健康發展的堅實根基

　　數據市場出現的權屬糾紛、無序利用、安全風險等問題，根源之一在于各主體數據權利義務邊界模糊。落實數據產權制度，明確數據產權歸屬及權利內容，能夠劃定各主體的行為紅線與責任范圍。這既能規范數據處理活動，減少權屬爭議與市場亂象，也能為落實數據安全保護、個人信息保護等要求提供清晰的歸責依據，推動形成權責一致、監管有序、安全可控的市場發展環境，保障數據市場行穩致遠。

　　二、準確把握數據產權的主體、客體和關鍵內容

　　一是數據產權的客體。現實中，數據往往以數據資源、數據產品、數據資產等各種形態存在，為了避免概念混亂影響理解，考慮到相關法律法規對數據已有明確定義，數據產權制度應明確將權利客體統一界定為數據，以提高制度的兼容性和穩定性。

　　二是數據產權的內涵和關系。結合“數據二十條”要求，數據產權包括持有權、使用權、經營權等。其中，持有權強調對合法獲取數據的直接持有或事實控制，使用權強調內部使用數據或產生衍生數據的權利，經營權強調能夠對外提供數據的權利。各種數據產權之間“相互獨立”，即權利人可以享有三種權利的一項，多項或全部，不同權利人也可以同時享有同一數據的同一權利，互不排斥。這一制度設計淡化了排他性和唯一性的所有權概念，契合數據具有易復制、非競爭性等特性與數據多方共同持有、共同生成的現實情況，既能擱置數據權屬歸屬爭議，又為市場主體界定數據權益、共同促進數據開發利用提供可信選擇，同時還增加了制度的彈性和靈活性，為未來的實踐探索預留了空間。

　　三是數據產權的取得方式。從實踐經驗來看，獲取數據產權的方式主要有采集生成、衍生創造、合同約定等。享有數據產權的重要前提條件是獲取數據的方式合法合規。

　　三、明確典型場景數據產權配置方案

　　場景一：數據采集生成過程

　　針對數據采集生成，數據產權制度應明確鼓勵有序采集、提升供給質量、防止超范圍采集數據的基本原則，同時針對數據采集生成涉及的多個參與方，明確其產權配置方案。一是對于數據處理者，無論是企業還是自然人，都明確支持其對合法合規采集生成的數據享有數據產權；二是對于民事合同約定的數據采集行為，充分保護被采集方的數據復制轉移的權利；三是對于委托處理數據的情況，與民法典委托合同的相關規定銜接，限制受托人行為，充分保護委托人數據權益。

　　場景二：數據融合利用過程

　　為充分挖掘并釋放數據要素價值，應明確鼓勵多源數據融合和多主體復用數據的政策導向。一是針對通過自動化程序收集公開數據進行復用的情形，應從不侵入網絡、不干擾服務、不破壞措施、不損害利益這四個關鍵方面，對此種行為的合法邊界進行嚴格限定。滿足條件的數據處理者對得到的公開數據可以擁有持有權和使用權。如果想進一步擁有經營權，則還要注意不能實質性替代被收集方的產品和服務。二是針對多個主體合作融合開發數據的情形，應首先支持按照合同約定配置產權，而當合同未約定或約定不明時，各方均享有融合后數據的持有權和使用權，但只有取得各方一致同意的情況下，才能行使經營權，從而實現對各方權益的保護。三是針對龍頭企業、平臺企業等具備數據優勢的特殊主體對外供數不足的現實問題，應著力打破“數據孤島”，鼓勵其對外供數，后續還應探索建立鼓勵數據供給的其他制度。

　　場景三：數據創新使用過程

　　數據的價值釋放和增值離不開創新使用原始數據，開發形成更多滿足需求的新數據。對此，應支持對數據進行實質性、差異化創新，鼓勵開發創造衍生數據。數據處理者可享有衍生數據的全部數據產權。認定衍生數據的關鍵點包括“數據內容、形式、結構等實質改變”“顯著提升數據價值”等方面。此外，人工智能領域作為數據開發利用的熱門領域，數據產權制度的發展要適配人工智能的發展，不斷完善。數據的創新使用也可能體現在科學研究、教育教學等公益事業以及突發事件應對等公共治理領域。對此應鼓勵上述領域中的數據合理使用。

　　四、統籌推進數據產權登記、流轉、法治、安全等全鏈條制度體系建設

　　數據產權結構性分置制度的落地生效，并非單一規則的實施，而是需要構建涵蓋登記、流轉、法治、安全的全鏈條制度體系，進行全方位的規劃，實現各環節有機銜接、協同發展，形成制度合力。

　　以登記為抓手，支撐數據產權歸屬認定。現實情況中，經營主體可能難以對一些復雜情景中的數據權屬進行直接判斷，同時在數據流通交易實踐中，很多企業也希望能有可信登記憑證來幫助證明自身數據產權。目前市場上存在多種登記類型，登記標準各不相同，登記結果互不相認，不僅加重企業負擔，也影響數據產權歸屬認定效率。為解決上述問題痛點，滿足市場需要，需要建立健全由國家數據管理部門統籌管理、協調統一的數據產權登記制度，通過鼓勵自愿登記、強調統籌統一、加強憑證應用等，讓數據產權登記制度成為構筑市場信任，降低交易成本，促進數據流通的重要基石，為數據產權歸屬認定提供可信依據。

　　以制度為引導，促進數據產權有序流轉。數據資源的高效配置離不開數據產權在多主體間的流轉。合同約定是當前實踐中的常見做法，對此應明確支持，同時可以鼓勵各類主體使用數據流通交易示范合同降低談判成本。此外，責任邊界不清將導致市場信任機制難建立，推高數據流通交易成本，阻礙市場繁榮。因此，數據供需雙方應各負其責，數據流通交易服務機構則不得為違法違規交易提供服務。

　　以法治為軌道，保障數據產權制度發展。數據產權法治體系建設為有效維護各主體數據權益，解決數據權屬認定、行使、流轉過程中的沖突糾紛提供了重要基礎和保障。在立法方面，要加快推動數據產權立法，并與網絡安全、個人信息保護、反不正當競爭等現有法律法規做好銜接。在執法方面，要規范執法行為，明確違法行為的性質，確保過罰相當，給參與數據流通開發利用的各主體設定清晰的行為準則，營造良好的營商環境。此外，還要鼓勵建設與數據產權相關的爭議解決機制和自律機制，推動數據產權法律研究和國際法治合作等。

　　以安全為底線，依法加強數據產權保護。數據中承載的信息可能涉及國家安全、商業秘密、個人隱私等敏感內容，數據產權制度建設需要高度重視統籌數據發展和安全，明確安全是數據產權制度建設的前提，并把合法合規貫穿數據產權取得、流轉、行使全過程，加強數據領域的監管，嚴格維護國家安全、公共利益和個人合法權益。數據產權保護要堅持平等原則，調動行政部門、司法部門、社會組織等多方力量形成對數據產權的體系化保護，同時通過數據基礎設施和新技術應用來支撐數據安全保護。

　　整體而言，數據產權結構性分置制度的落實是一項系統工程，需以統一認知為基礎，以明晰產權為重點，以場景配置為關鍵，以全鏈條制度建設為保障，統籌兼顧效率和公平、發展和安全，推動制度落地生根、落實落細，破解制約數據要素價值釋放的底層瓶頸，加快構建具有中國特色的數據產權制度體系。