《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出，打造集約統(tǒng)一、數(shù)據(jù)融合、高效協(xié)同的城市數(shù)字底座。統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、運營城市統(tǒng)一數(shù)字底座，是系統(tǒng)創(chuàng)新城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型建設(shè)方法、管理方式和運營模式的關(guān)鍵舉措，是科學(xué)盤活存量數(shù)字資產(chǎn)、促進轉(zhuǎn)型成效加快釋放的系統(tǒng)工程，是推動數(shù)字化建設(shè)與經(jīng)濟社會運行業(yè)務(wù)需要、深層融合有機互動及有效賦能城市現(xiàn)代化治理與高質(zhì)量發(fā)展的重大創(chuàng)新。近期，國家數(shù)據(jù)局聯(lián)合多部門印發(fā)《深化智慧城市建設(shè) 推進全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），針對城市數(shù)字底座建設(shè)部署專門行動，標(biāo)志著城市全域轉(zhuǎn)型數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)根基建設(shè)走向一體化設(shè)計、集約化建設(shè)、敏捷化利用、安全化運營的新階段，對避免智慧城市建設(shè)重復(fù)投資、強化一體化城市治理服務(wù)效能、增強城市韌性和可持續(xù)發(fā)展能力具有重大現(xiàn)實意義。

　　一、城市數(shù)字底座一體化發(fā)展的三大價值

　　城市數(shù)字底座是城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的集中體現(xiàn)。建設(shè)城市數(shù)字底座，是立足于城市網(wǎng)絡(luò)、算力、數(shù)據(jù)、智能中樞等建設(shè)基礎(chǔ)之上的集成工程，是保障城市運行和治理業(yè)務(wù)科學(xué)決策調(diào)度指揮的改革工程，亦是強化公共數(shù)據(jù)“采的快、匯的全、治的準(zhǔn)、用的好”的先導(dǎo)工程。

　　（一）城市數(shù)字底座是防止低效投資的有效工具

　　隨著城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型“以人為本、場景導(dǎo)向”的發(fā)展邏輯變化，過去十幾年來，各地投資建設(shè)的存量數(shù)字資產(chǎn)如何更高效統(tǒng)籌利用、協(xié)同配合成為各地區(qū)面臨的主要挑戰(zhàn)之一。城市數(shù)字底座一體化發(fā)展，正在引發(fā)三個變革：一是效率變革，以統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)、算力、數(shù)據(jù)平臺等優(yōu)化區(qū)域布局，強化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與互聯(lián)互通，形成規(guī)模效應(yīng)。二是成本變革，以統(tǒng)一建設(shè)管理引導(dǎo)各條塊項目應(yīng)用按需建設(shè)，強化共性能力統(tǒng)建復(fù)用，提高投資效率。三是模式變革，以統(tǒng)一管理運營強化數(shù)字底座分層集約化運維、長效化運營，推動健全結(jié)果導(dǎo)向的運營合作機制，減輕運營負(fù)擔(dān)。

　　（二）城市數(shù)字底座是提升城市治理能力的改革利器

　　公共資源響應(yīng)度、條塊業(yè)務(wù)協(xié)同度和業(yè)務(wù)流程合理性等因素深刻影響城市治理能力。推進城市數(shù)字底座建設(shè)，有助于發(fā)揮數(shù)據(jù)要素在優(yōu)化公共資源管理與配置效率方面的巨大作用，倒逼城市治理流程優(yōu)化改造，系統(tǒng)性增強城市現(xiàn)代化治理能力。具體來說，一是變分散管理為一體化管理，例如通過強化城市網(wǎng)絡(luò)、算力、數(shù)據(jù)等資源互聯(lián)互通、目錄化管理，實現(xiàn)數(shù)字資源從“找不到”向“找得到、找得快”轉(zhuǎn)變。二是變單點應(yīng)用為綜合應(yīng)用，通過健全數(shù)字化項目“原子化”開發(fā)管理機制，推動面向城市現(xiàn)實需求場景的綜合應(yīng)用加快上線，帶動背后相關(guān)部門聯(lián)合開發(fā)、聯(lián)合應(yīng)用，提升多跨業(yè)務(wù)協(xié)同性。三是變條線治理為協(xié)調(diào)共治，通過建設(shè)城市統(tǒng)一智能中樞，深化“大綜合一體化”治理機制改革，持續(xù)推動業(yè)務(wù)流程優(yōu)化，提高城市治理響應(yīng)度。

　　（三）城市數(shù)字底座是公共數(shù)據(jù)價值釋放的先導(dǎo)工程

　　推進城市數(shù)字底座建設(shè)，有助于進一步推動城市數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施一體化布局建設(shè)和互聯(lián)互通，打通城市數(shù)據(jù)“采、存、算”大通道，健全數(shù)據(jù)市場化開發(fā)利用的制度規(guī)則，加速城市公共數(shù)據(jù)價值擴散釋放。具體來說，一是增強數(shù)據(jù)生產(chǎn)能力，通過打造全域覆蓋、互聯(lián)互通的城市數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)擴大城市“數(shù)源”，暢通城市“數(shù)網(wǎng)”，打造城市“數(shù)湖”，驅(qū)動數(shù)據(jù)“聚沙成塔”。二是增強數(shù)據(jù)治理能力，通過建設(shè)城市公共數(shù)據(jù)資源目錄和統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺，健全公共數(shù)據(jù)治理機制，促進城市從“有數(shù)可用”走向“數(shù)據(jù)好用”。三是增強數(shù)據(jù)開發(fā)能力，以城市為主體，以場景為載體，通過深化數(shù)據(jù)流通設(shè)施與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，驅(qū)動公共數(shù)據(jù)從保障城市運行管理走向市場化開發(fā)利用，賦能城市利企惠民興業(yè)。

　　二、當(dāng)前我國城市數(shù)字底座整體進展與問題挑戰(zhàn)

　　從城市數(shù)字底座發(fā)展內(nèi)涵來看，既包括城市數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源體系，也包括城市智能中樞、數(shù)字安全防護體系。從實施推進工作來看，既包括大量建設(shè)工程，也包含大量改革事項。建設(shè)規(guī)模大、實施周期長、相關(guān)主體多、社會投資高，是城市數(shù)字底座發(fā)展的主要特征。綜合當(dāng)前我國各地城市數(shù)字底座發(fā)展實踐，總體來看進展突出，呈現(xiàn)覆蓋廣、增長快、結(jié)構(gòu)優(yōu)三大特征，但也還面臨四個“缺失”問題短板亟待破解。

　　（一）我國城市數(shù)字底座建設(shè)發(fā)展的三個亮點

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來，城市一體化數(shù)字底座建設(shè)已逐漸成為各地推動城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必選項，各地實踐呈現(xiàn)三個特征：一是覆蓋廣，我國113個重點城市[包括直轄市、計劃單列市、省會城市、2024年GDP超3000億的地級城市。]中有約70%建設(shè)了城市大腦或智能中樞，向下強化數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)管統(tǒng)調(diào)，向上支撐全域應(yīng)用集成部署。二是增長快，從各地實施城市數(shù)字底座的時間分布來看，超過60%地區(qū)建成于“十四五”期間。三是結(jié)構(gòu)優(yōu)，表現(xiàn)在一方面是功能架構(gòu)優(yōu)化升級，部分先發(fā)地區(qū)結(jié)合實際需要，在一體化架構(gòu)指導(dǎo)下，加快推進城市數(shù)據(jù)流通平臺、人工智能平臺等集成建設(shè)，滿足數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、人工智能大模型等應(yīng)用部署需要；另一方面是管理架構(gòu)同步改革提效，約70%的城市配套建設(shè)了城市運行管理中心（含領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙、城市儀表盤等），約33%的城市配套組建了一體化運營隊伍組織，建設(shè)改革并舉，著力解決城市數(shù)字底座跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域資源調(diào)用與業(yè)務(wù)協(xié)同難問題。

　　（二）各地實踐普遍面臨的三個挑戰(zhàn)

　　從全面匹配城市全域轉(zhuǎn)型的高質(zhì)量發(fā)展需求來看，各地實踐尚面臨一些共性制約：一是數(shù)字設(shè)施分散，缺互聯(lián)互通。部分地區(qū)推進城市數(shù)字底座建設(shè)過程中，缺乏統(tǒng)籌布局，各個功能板塊由多個部門分頭推進，彼此間缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動，造成資源配置不均衡，網(wǎng)絡(luò)隔離打不通、算力供給跟不上、數(shù)據(jù)質(zhì)量不好用、平臺接口改造貴等問題較為普遍，數(shù)字底座底層割裂導(dǎo)致應(yīng)用層面難以形成真正的業(yè)務(wù)協(xié)作。二是數(shù)據(jù)多頭管理，缺系統(tǒng)治理。部分地區(qū)對城市一體化數(shù)據(jù)架構(gòu)設(shè)計重視度不夠，特別是對上級數(shù)據(jù)回流、基層數(shù)據(jù)返還、橫向數(shù)據(jù)協(xié)作、內(nèi)部數(shù)據(jù)治理等方面工作考慮欠缺，造成數(shù)字化系統(tǒng)建設(shè)“空心化”，有平臺缺數(shù)據(jù)、有數(shù)據(jù)缺治理、有需求缺協(xié)作，對城市公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用難以形成有效助力。三是安全分層實施，缺聯(lián)防聯(lián)控。隨著城市各種類型網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)資源和支撐平臺互聯(lián)互通深入推進，以及新型基礎(chǔ)設(shè)施體系、數(shù)據(jù)管理體系、數(shù)據(jù)開放開發(fā)項目等快速建設(shè)部署，網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險和數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險面進一步擴大，系統(tǒng)性安全防護能力建設(shè)迫在眉睫。

　　三、落實《行動計劃》部署，以“四個強化”系統(tǒng)推進城市數(shù)字底座高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

　　《行動計劃》結(jié)合各地城市數(shù)字底座建設(shè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)、推進模式與主要矛盾問題，提出四方面建設(shè)要求，引導(dǎo)各地因地制宜，推動城市數(shù)字底座設(shè)施互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)治理開發(fā)、中樞智能升級、安全立體防控，系統(tǒng)性提升城市數(shù)字底座的資源集成度，全面增強數(shù)字底座在推動數(shù)據(jù)要素市場化開發(fā)利用方面的價值轉(zhuǎn)化器作用。

　　（一）強化設(shè)施互聯(lián)互通，暢通數(shù)據(jù)要素自由流動大通道

　　針對城市數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施分散建設(shè)利用率不高、規(guī)模效應(yīng)不突出、數(shù)據(jù)流通支撐不強等挑戰(zhàn)，數(shù)字底座行動提出四方面工作要點：一是強調(diào)城市感知網(wǎng)絡(luò)、通信網(wǎng)絡(luò)、算力中心等基礎(chǔ)設(shè)施要集約化建設(shè)，促進數(shù)據(jù)互聯(lián)與智能升級。二是強調(diào)要構(gòu)建跨數(shù)據(jù)平臺和專網(wǎng)的高速傳輸網(wǎng)絡(luò)，打通數(shù)據(jù)跨域傳輸大通道。三是強調(diào)要落實統(tǒng)籌指導(dǎo)要求，推動新增算力向國家樞紐節(jié)點聚集，增強樞紐算力密度與可調(diào)度能力。四是推進不同技術(shù)路線下的數(shù)據(jù)流通利用基礎(chǔ)設(shè)施因地制宜建設(shè)運營。目標(biāo)是從感知、通信、傳輸、算力、可信可控等不同維度打造城市級互聯(lián)互通設(shè)施網(wǎng)，充分保障數(shù)據(jù)資源順暢流動。

　　（二）強化數(shù)據(jù)資源供給，消除全生命周期制度規(guī)則盲區(qū)

　　針對城市公共數(shù)據(jù)質(zhì)量不佳、共享不足、制度掣肘等問題，數(shù)字底座行動提出四方面工作要點：一是要以城市為主體，加快推動國家各項數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度細化創(chuàng)新，在實踐中突破發(fā)展。二是要加強城市公共數(shù)據(jù)資源目錄“一本賬”建設(shè)，強化數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，推動數(shù)據(jù)從分散走向匯聚，著力提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。三是要面向人工智能創(chuàng)新發(fā)展的蓬勃趨勢，加快行業(yè)知識庫、高質(zhì)量數(shù)據(jù)集建設(shè)，開發(fā)用于大模型訓(xùn)練的大規(guī)模數(shù)據(jù)養(yǎng)料。四是要筑牢城市基礎(chǔ)“數(shù)源”，深化城市一體化主題庫、專題庫建設(shè)，推動數(shù)據(jù)常態(tài)化回流，保障基層治理需求。

　　（三）強化城市智能中樞，促進數(shù)據(jù)深度賦能業(yè)務(wù)全流程

　　針對城市智能中樞建設(shè)內(nèi)涵與架構(gòu)不清、盲目建設(shè)、可看不可用等問題，數(shù)字底座行動提出四方面工作要點：一是要強化城市智能中樞頂層設(shè)計，按照四統(tǒng)一原則設(shè)計總體架構(gòu)和實施路徑，力求架構(gòu)清晰、標(biāo)準(zhǔn)對齊、長效發(fā)展、共建共享。二是推進數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)，重點強化城市多源異構(gòu)數(shù)據(jù)匯聚治理力度。三是推進共性組件建設(shè)，圍繞共性技術(shù)、共性功能打造組件資源池，持續(xù)擴大可復(fù)用組件資源儲備規(guī)模，減少投資浪費。四是探索城市大模型建設(shè)，支持各地因地制宜集約部署通用模型算法，打造多模態(tài)城市大模型，發(fā)展一批行業(yè)智能體應(yīng)用，重點支持超大特大城市應(yīng)用大模型工具增強城市治理能力。

　　（四）強化數(shù)字安全防線，增強數(shù)字底座系統(tǒng)性防護能力

　　針對城市數(shù)字安全防護碎片化、數(shù)據(jù)市場化開發(fā)伴生風(fēng)險加大等挑戰(zhàn)，數(shù)字底座行動提出四方面工作要點：一是堅持統(tǒng)籌布局推進城市網(wǎng)絡(luò)安全防護體系與數(shù)據(jù)安全防護體系同步規(guī)劃、同步實施、一體運營。二是持之以恒加強政務(wù)云網(wǎng)系統(tǒng)安全保障體系建設(shè)。三是針對面向數(shù)據(jù)流通開發(fā)利用的新型基礎(chǔ)設(shè)施，要聚焦接入、互聯(lián)、跨域訪問等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強整體安全防護體系部署，以系統(tǒng)思維防控系統(tǒng)風(fēng)險。四是聚焦數(shù)據(jù)要素資源，要從制度體系建設(shè)和技術(shù)防護手段兩個層面同步發(fā)力，著力健全數(shù)據(jù)分類保護、全生命周期管理、個人隱私保護等安全制度規(guī)范，根據(jù)新型風(fēng)險發(fā)展態(tài)勢，動態(tài)優(yōu)化完善數(shù)據(jù)安全技術(shù)防控體系。