近日，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》）正式頒布，描繪了數據基礎制度的四梁八柱，提出了以產權制度為基礎、以流通制度為核心、以收益分配制度為導向、以安全制度為保障的數據基礎制度頂層框架，對于充分激發數據要素價值具有全局性、奠基性、引領性重要作用。其中，公共數據作為數據要素中權威性、通用性、基礎性、可控性、公益性較強的數據類型，對于賦能政務治理、賦能經濟發展、賦能共同富裕具有十分重要的意義，是推進數據基礎制度的有機組成部分和有力落地抓手之一。

　　一、準確把握公共數據開發利用的政策導向

　　《數據二十條》中明確了公共數據、企業數據、個人數據三個大的分類，其中全文有16處提到公共數據，以大量筆墨對公共數據開發利用做出了系統部署，并在諸多方面進行了突破，呈現出四大改革創新亮點。

　　（一）制度上破冰：為公共數據合理有償使用“開綠燈”。

　　長期以來，公共數據服務是否能夠收費是一個頗具爭議的話題。一些公共數據服務機構也受制于“有償無償”之爭束縛，一定程度上影響了公共數據的增值開發利用。由于無法合理進行收費，一些公共數據服務機構面臨著人才、設施、技術等方面的資源投入約束，一定程度上影響了公共數據的服務質量和水平，很難形成于符合社會公眾需要的7×24小時、泛在可達的高質量數據服務，成為充分激發公共數據價值的短板。《數據二十條》中第四條中明確提出“探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用”，并提出公共數據指導定價等創新舉措。這充分尊重了公共數據的要素屬性，也充分考慮了公共數據服務過程中的相關資源投入，是一次充分解放思想的破冰之舉，這將有利于打破公共數據服務機構的制度束縛，在做好公益性無償服務的基礎上，圍繞個性化、增值性、商業性的需求場景，形成更加豐富、高質的公共數據服務，公共數據的要素價值將得到更加充分的釋放。

　　（二）公益上強化：為公共數據助力共同富裕“增動能”。

　　公共數據是公益屬性最強、可共享利用程度最高的數據要素，發揮好公共數據的價值，對于消弭數字鴻溝、促進共同富裕、助力實現中國式現代化具有十分重要的意義。《數據二十條》明確提出“更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用”，要求更加關注公共利益和相對弱勢群體，探索建立公共數據資源開放收益合理分享機制，允許并鼓勵各類企業依法依規依托公共數據提供公益服務。公共數據“取之于公”，首先要“用之于公”，維護公共數據的公益屬性和公共利益，是構建數據基礎制度的題中應有之義。為此，要探索建立公共數據的公益服務機制，在民生保障、就業創業、教育培訓等領域，大力發展公平普惠的公共數據服務，為社會公眾獲取數據紅利實惠、提升數據素養技能、促進創新創業提供有力支撐。開展公益性數據技能教育培訓，提高社會整體數字素養，著力消除不同區域間、人群間數字鴻溝。

　　（三）創新上留白：為公共數據授權開發利用“留空間”。

　　《數據二十條》是一份舉旗定向、凝聚共識的文件，而不是束縛手腳的文件，也充分重視各地方、各行業的首創精神，在操作層面具體如何“邁左腿買右腿”的問題，留足了創新空間。《數據二十條》堅持頂層設計與基層探索結合，鼓勵有條件的地區、部門、企業先行先試，支撐有條件的部門、行業加快突破數據可信流通、安全治理等關鍵技術，建立創新容錯機制，探索完善相關配套政策標準和制度創新。當前，我國已經有多個省份陸續出臺了地方數據條例立法，對公共數據的概念內涵做出了界定，因地制宜地提出了本地區公共數據的授權開發利用的制度安排和創新模式，將公共數據作為激活本地數據要素市場的“先手棋”并取得了積極成效。《數據二十條》的出臺，將加速與地方創新探索形成自上而下、自下而上的“合龍之勢”，更好發揮公共數據作用加快數據要素市場的培育。

　　（四）安全上兜底，為公共數據安全規范管理“亮紅燈”。

　　公共數據往往涉及較多的公共利益和公共安全，公共數據一旦泄露，往往會帶來不可估量的巨大危害。近一段時期，我國一些省份出現公共數據外泄事件再次為我們敲響了警鐘。《數據二十條》專門提出了要“建立安全可控、彈性包容的數據要素治理制度”，要求把安全貫穿數據治理全過程。同時，針對公共數據還專門提出了“原始數據不出域、數據可用不可見”要求，公共數據的利用方式將主要以算法模型、核驗接口、數據沙箱等技術服務形式展開，這將從根本上規避公共數據開發利用過程中面臨的數據失控風險、數據濫用風險和數據泄露風險，更好統籌發展與安全的關系。

　　二、高質量推進公共數據開發利用

　　黨的二十大對全面建成社會主義現代化強國做出了戰略部署，擘畫了以中國式現代化推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，也對建設網絡強國、數字中國，發展數字經濟提出了新的要求。在此背景下，加快推進公共數據開發利用推進《數據二十條》落地見效的重要抓手之一。為此，建議形成“5351”的公共數據開發利用總體架構，即“五個價值導向、三個工作方向、五個創新方向、一個平臺體系”如下圖所示。

　　（一）明確五個價值導向。

　　公共數據開發利用應該有助于中國式現代化的建設，突出公共數據的五個應用價值導向。一是賦能公共治理，充分利用公共數據賦能國家治理體系和治理能力現代化，提升國家治理、地區治理、行業治理、應急治理能力。二是助推要素市場，充分發揮公共數據權屬糾葛較少、集聚程度高、管控力度大的特征，作為重要的要素供給來源，帶動數據要素市場發展。三是促進共同富裕，將公共數據作為可共享程度最高的新型生產要素，取之于民、用之于民、共享共創，以數據賦能全體人民共同富裕。四是助力創新創業，充分發揮公共數據基礎性、權威性、通用性特征，推動公共數據在千行百業的應用，賦能各領域創新創業。五是維護公共利益，公共數據必須堅持維護公共利益、確保公共安全的基本價值導向，避免公共數據被不當、非法利用。

　　（二）聚焦三大任務方向。

　　公共數據開發利用主要包括三個任務方向。一是政府部門之間（G2G）的數據共享，主要任務包括加強頂層設計、壓實責任機制、促進數據回流、暢通供需環節、推動數據融合、加強共享評價等。二是政府部門向社會（G2S）的數據開放，主要任務包括健全開放體系、完善開放機制、提高開放實效、推進場內開放、控制開放風險、加強開放評價等。三是公共數據授權運營，主要包括建立授權機制、明確授權條件、明確主體責任、加強要素供給、合理分配收益、構建開發生態等。

　　三者相比較而言，公共數據授權運營在針對性、指向性、可控性、專業性、競爭性等方面具有較為明顯的比較優勢，也能夠更加充分體現公共數據的要素特征和價值，逐漸成為公共數據開發利用的主流模式。為此，建議按照公益原則、增值原則、競爭原則、安全原則、回饋原則，加快推進公共數據授權運營工作。一是公益原則。公共數據授權運營的首要原則和工作起點是維護公共利益，公共數據授權運營必須建立在充分保護和增進公共利益的基礎上，不得以犧牲公共利益為代價。二是增值原則。公共數據授權運用要立足于激活要素市場、賦能實體經濟，有利于增進社會總財富和總福利，應該允許增值性數據服務以有償形式開展。三是競爭原則。公共數據授權運營需要充分引入競爭機制，以市場機制提升公共數據開發利用的專業化水平，避免出現行政化的數據壟斷。四是安全原則，公共數據授權運營要嚴格保護數據安全，避免數據泄露、失控傳播、非法利用等情況。五是回饋原則。公共數據商業化開發利用的收益應該以合理方式、合理比例回饋于治理場景和公益場景需求。

　　（三）加強五項創新工作。

　　推進公共數據開發利用需多措并舉、集成創新。一是加強制度創新，落實《數據二十條》，加快出臺數據產權、流通交易、收益分配、安全治理等四方面的“1+N”制度規則。二是加強技術創新，圍繞平衡算力、存力、控力，綜合運用區塊鏈、隱私計算、邊緣計算、同態加密等新技術，化解公共數據權屬、流通、收益、處置等相關難題。三是加強立法保障，總結地方數據立法經驗得失，在國家層面出臺數據條例等數據基礎法律法規，為大規模開展公共數據開發利用奠定法律基礎。四是加強標準創新，加快制定數據質量管理、供需銜接、分類分級、數據回流等一批公共數據標準規范。五是模式創新，大力鼓勵地方和企業圍繞公共數據開發利用開展共享利用、授權運營等新模式創新。

　　（四）構建集約平臺體系。

　　公共數據規模體量大、公共屬性強、安全要求高。要實現“原始數據不出域、數據可用不可見”的新型開發利用模式，則必須需要安全可控、集約高效的基礎環境，并提供充足的算力、存力資源支撐。為此，建議依托全國一體化大數據中心體系布局，采用政企合作、專業服務、統一標準、一體聯動的模式，加快構建滿足公共數據開發利用的基礎設施環境，夯實數據基礎制度的平臺支撐體系。