近日，中共中央、國務院印發《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），正式拉開了我國數據基礎制度建設的大幕，對加快培育數據要素市場具有劃時代的里程碑意義。數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，深刻理解數據基礎制度的功能與作用，構建適應數據特征、符合發展規律的數據基礎制度，形成“有章可循”的數據行為范式，對促進數據要素作用有效發揮、推動數據要素市場加快形成意義重大。

　　一、數據基礎制度對數據要素市場發展至關重要

　　當前，數據作為生產要素的作用尚未充分發揮。

　　《意見》以數據產權、流通交易、收益分配、安全治理為重點，創新性地提出數據基礎制度，對今后一段時期加快釋放數據要素價值、培育發展數據要素市場指明方向。

　　（一）數據產權制度是建立數據要素市場秩序的重要依據

　　產權是市場交易的基礎，完善的數據產權制度，是數據要素實現高效流通的必要前提。以數據交易為例，在數據權屬不確定的情況下，雖然交易的數據都會經過脫敏脫密處理，但在數據被反復挖掘利用的過程中，無法確保數據運營行為的合規性，數據權益被侵害時無法找到侵權者。若想讓數據成為所有產業競爭力提升的動力源，就要確立排他性產權的必要性，充分利用市場機制，更加有效地協調相關主體的利益。數據權屬的確定，有利于明確數據交易主體的責任和權利，規范數據交易主體行為，化解數據產權不確定帶來的利益沖突，保護各自的合法權益，形成良好的數據交易秩序，引導數據交易相關方規范公正地完成數據交易。數據所有者在相關法律的保護下，可以自主積極、創造性地挖掘數據價值，將各類沉積的數據變為資產。數據購買者在相關法律的規制下，可自覺約束自身經營行為并主動承擔相應經營責任，防止數據交易市場秩序失調。

　　（二）數據流通交易制度是數據要素市場規模化發展的必要條件

　　數據和土地、資本、勞動力等生產要素一樣，只有流通才能發揮作用。從發展程度來看，現階段我國數據開放共享發展相對領先，數據授權運營、數據交易、數據跨境流動相對處于探索期，讓數據作為生產要素如何流通的范圍更廣、效率更高、領域更深，是決定數據要素市場發展進程的關鍵一環。激發數據流通活力，就是逐步建立安全可靠的數據開放共享空間和數據交易市場，完善相關機制，推動數據資源流動，充分釋放數據資源價值。“財幣欲其行如流水”，商品、貨幣流通周轉才能發揮價值，數據亦是如此。構建數據資源體系，最終目標在于將數據轉化為資源，促進數據資源流動，從而造福于經濟、民生等各個領域。數據交易流通是在已有數據基礎上促進數據重用、發揮數據價值的有效手段，也是達到構建數據資源體系最終目標的關鍵一步。

　　（三）數據收益分配制度是保障數據要素市場各方權益的有效途徑

　　建立完善數據收益制度，引導數據要素參與生產分配，是實現財富再分配、社會公平有效的重要手段，是完善我國收入分配格局、規范收入分配秩序的重要舉措。數據要素按貢獻參與分配是激勵多元主體參與數據要素市場發展的有效舉措，可以充分激發不同主體挖掘數據要素的熱情。但分配主體選擇與數據要素持有權、使用權、收益權等密切相關，在數據權屬不定的情況下，難以科學確定不同主體在數據要素市場活動中所扮演的角色，導致數據價值創造過程中群體性貢獻與個體性擁有間的沖突，這是分配過程中最難最重要的環節。如，很多傳統制造企業正由“賣產品”向“賣服務”轉變，為客戶提供設備遠程在線運維服務，但設備產生的數據屬于設備提供方還是客戶方、提供方基于設備數據產生的價值是否應與客戶方分成或以其他形式補償客戶方目前尚未定論。

　　（四）數據治理制度是實現數據要素市場規范發展的根本保障

　　制度建設是數據治理各項工作有序開展的基礎保障和根本依據。囿于廣泛存在的數據質量問題和數據壁壘現象，目前跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享仍存在諸多障礙，特別是一些垂直系統的數據獲得難度仍較大，相關的組織制度、激勵制度與安全保障制度亟待建立和完善。為此，應當通過加強基礎性制度和配套性制度的研究制定，以頂層設計強化政策引導和制度保證，建立一個與中國特色社會主義制度相適應的數據管理規范體系和體制機制。通過制定數據“游戲規則”，明確政府部門之間的權責關系，明確市場主體之間的權利義務關系，營造良好的數據創新創造環境，推動數據要素資源的合理開發利用。發揮地方政府、行業協會的組織協調作用，引導工業、金融、電力等重點行業企業探索數據規范管理的機制和模式，強化數據分類分級管理，打造分類科學、分級準確、管理有序的數據治理體系。

　　?二、《意見》對數據基礎制度提出明確要求

　　在數據產權方面，《意見》提出建立保障權益、合規使用的數據產權制度，構建數據產權結構性分置制度，推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用，健全數據要素各參與方合法權益保護制度。其中，對于公共數據，要明確數據使用條件和邊界，支持服務公共治理和公益事業的公共數據有條件無償使用，用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用；對于企業數據，明確規定各類數據市場主體經營中不涉及個人和公共利益的數據歸市場主體所有。

　　在數據流通交易方面，《意見》提出建立合規高效、場內外結合的數據要素流通交易制度，完善數據交易全流程合規與監管規則體系，統籌構建規范高效的數據交易場所。培育數據要素流通和交易服務生態，包括數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、風險評估等專業數據服務機構，提供數據交易全流程服務體系。構建數據合規有序的跨境流通機制。

　　在數據收益分配方面，《意見》提出要建立體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度，健全數據由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制，更好發揮政府在數據要素收益分配中的引導調節作用。

　　在數據安全治理方面，《意見》提出要建立安全可控、彈性包容的數據要素治理體系，創新政府數據治理機制，壓實企業的數據治理責任，充分發揮社會各方力量協同構建數據要素治理新局面。

　　三、積極探索數據基礎制度建設，為數據要素市場發展夯實制度基礎

　　數據基礎制度建設是一項復雜的系統工程，需要政產學研用金協同發力，從實踐中來，到實踐中去，共同為數據基礎制度建設添薪蓄力，攜手共建共創共享數據要素市場建設紅利。

　　（一）加快構建數據產權制度，推動數據要素市場有序發展

　　一方面，推動國家立法機關基于各地實踐探索，在現行法律的基礎上，加快制定數據產權制度。根據個人、企業和政府等不同主體的類型，對主體的持有權、使用權、經營權、收益權等權利分類和明確，加快形成公開、全面、迭代的數據產權制度，明確數據產權的正確界限。促進公共數據、企業數據、個人數據分級分類授權使用，在數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等產權分置運行機制基礎上，對數據收集、處理等各個環節中不同主體的持有權、使用權和收益權等權利予以明確。另一方面，從實體性法律規范的角度出發，根據不同數據類型，搭建相應的數據權益保護機制。對于公共數據，不斷強化行政法領域公共數據開放、信息公開等制度的設計與銜接，明確私有主體申請獲得公共數據和參與公開監督的權利。對于企業數據，在堅持公司自治的基礎上，應當重點關注競爭法律制度的有效跟進，維護合法高效的數據要素市場秩序，防止數據權利的濫用引發整體競爭秩序混亂。持續完善相應的授權使用合同機制，注重運用敏感信息的強行保密義務。對于個人數據，在民事一般法范圍內依個人數據敏感程度進行層次化的權益保護，并適當改進相關侵權行為認定與評價規則，從正反兩方面構建個人數據權益民事法規范。

　　（二）加快構建數據流通交易制度，激發數據要素市場流通活力

　　一是研究制定公共數據授權運營管理辦法，從授權管理主體、授權對象資質、授權運營場景、授權管理程序、收益分配機制、運營評估標準、授權期限及退出機制等方面作出相應規范。二是制定出臺數據交易場所管理辦法，明確數據交易機構的統一管理部門，引導場內外數據交易合規發展。統一數據交易規則，規范數據交易流程，建立數據交易登記、數據定價、數據交付和使用、結算等配套機制，提高數據交易效率。三是通過減免會員費、中介費等手段，吸引龍頭大數據技術廠商、數據服務供需方、金融機構、高校科研院所、第三方機構等相關主體開展數據交易探索，繁榮發展數據流通交易市場。四是圍繞數據采集、清洗加工、增值服務、交易流通等方面需要，集聚一批優質企業，孵化培育數據服務生態。五是積極參與數據跨境流動國際規則的探討和磋商，探索對我有利的數據跨境流通合作新途徑、新模式。

　　（三）加快構建數據收益分配制度，保障數據要素市場主體權益

　　我國現階段分配制度應符合三項基本目標：一是完善市場初始分配機制，在初次分配中提高勞動報酬所占比例，進而提高我國中等收入人群比例；二是調整再分配機制，提高稅收、轉移支付和社會保障的精度和強度；三是創新三次分配機制，從道德意愿出發，開展慈善捐贈。國民收入分配和再分配理論表明，社會分配關系來源于生產關系。中國特色社會主義的數據要素參與分配的分配機制應當反映數據要素市場生產關系的特點。根據“三次分配”理論，數據要素收入分配機制主要包括一次分配、二次分配以及三次分配。其中一次分配為主，二次分配和三次分配為輔。一次分配機制的關鍵在于分配主體的選擇，分配多少以及如何分配問題。二次分配機制應在政府的主導下，以稅收、監管、公共數據收益分配等為抓手，保障數據要素機制分配公平，激勵各主體參與要素市場建設。三次分配機制的關鍵在于鼓勵企業和個人以慈善的形式參與數據要素市場建設。

　　（四）加快構建數據治理制度，形成全社會共同參與的數據治理新格局

　　從管理角度看，數據治理是系統工程，需要站在全局視角，通盤考慮，著眼未來，長期行動。同時，數據治理也是一把手工程，應當由政府各部門、各行業、各企業等社會組織的最高領導親自主抓，進而動員各級領導、各管理層、業務層、員工以及公眾等各個主體全方位地參與數據治理實踐。通過數據治理實踐，讓各方真切體會到數據的潛力和活力，刷新數據理念和認知模式，引導公眾樹立數據治理意識，減輕政策執行阻力。首先，應當建章立制，創新數據治理工作的領導機制，明確一把手責任制，并納入政府績效考核體系。其次，設立跨職能主管部門，充分賦權，建立統一的數據管理制度、制定規范化數據管理流程。再次，從產業角度看，數據產業的利益主體囊括政府、企業、個人及其他社會組織，應當充分發揮政府、企業、社會組織等多元主體的積極作用，強化各主體的服務型思維、創新性思維和共享性思維，構建全社會數據治理共同體。

　　總的來說，構建數據基礎制度，是一種極具創新性的制度探索，必將對我國在全球數字經濟中的地位產生深遠影響。為更好普及數據要素市場知識，賽迪研究院組織團隊開展了《數據要素市場配置探索：理論與實踐》重大課題研究，并對數據產權、會計認定、資產登記、估值定價和收益分配單獨成篇集中介紹。

（王偉玲 作者系中國電子信息產業發展研究院研究員）