《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）已經2022年12月20日湛江市人民政府第十五屆36次常務會議通過，自2023年6月1日起施行。

　　一、制定《管理辦法》的依據和必要性

　　廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護區（以下簡稱保護區）位于廣東省雷州半島的西南部，地處徐聞縣境內，分布在角尾、邁陳、西連三個鄉鎮的西部海區。保護區內的珊瑚礁是我國大陸沿岸唯一發育和保存的現代珊瑚岸礁，現有珊瑚種類3目19科82種，其中石珊瑚54種，全部為國家Ⅱ級重點保護動物。保護區內珊瑚資源密集，生態環境良好，水質優異，漁業物種豐富，成為廣東省的一張生態名片。為了貫徹習近平生態文明思想，依法保護珊瑚礁生態系統及其生物多樣性，推動保護區可持續發展，有必要依據國家有關自然保護區法律、行政法規和我省地方性法規，制定我市政府規章《管理辦法》。

　　首先，制定《管理辦法》是結合保護區實際，具體實施我國有關自然保護區法律、行政法規和我省地方性法規的需要。我國十分重視依法推動海洋自然保護區的建設和發展，《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》、《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋管理條例》等法律、行政法規對海洋自然保護區的設立和保護做了一般性規定，我省頒布《廣東省環境保護條例》《廣東省實施<中華人民共和國海洋環境保護法>辦法》等地方性法規，也對海洋自然保護區的保護作了規定。結合保護區重點保護珊瑚礁及其生態系統的實際需要，有必要依據上位法的規定，頒行《管理辦法》對保護區的保護、建設、管理和利用等活動作出具體規定，使得上位法的一般規定得以具體落實。

　　其次，制定《管理辦法》是有效地保護珊瑚礁生態系統及其生物多樣性的需要。研究表明，珊瑚礁生態是人類的重要資源，具有保護海岸、維護生物多樣性、維持漁業資源、吸引旅游觀光等重要功能，對維護海洋生物多樣性和生態平衡發揮著不可替代的作用。同時，珊瑚礁生態系統也較為脆弱，對生長環境和人類活動非常敏感。作為我國大陸沿岸唯一發育和保存的現代珊瑚岸礁，保護區內的珊瑚礁生態系統面臨著氣候變化和人類活動的不利影響，尤其是海上捕撈、養殖、污染物排放、保護區內的違規建設活動等，破壞了珊瑚礁生長環境，造成珊瑚白化甚至死亡，成為珊瑚礁的主要“殺手”。要防止和遏制珊瑚礁生態系統出現退化，最關鍵的是要對涉及保護區的人類活動進行嚴格限制，為珊瑚礁的生長創造良好的自然環境。因此，必須通過頒布《管理辦法》明確保護區的保護范圍、原則和對象，明確監管職責，嚴格限定人類活動，為政府和民眾提供行為指引，為珊瑚礁爭取更多的“休養生息”的機會，讓珊瑚礁生態系統得以自然的生長。

　　第三，制定《管理辦法》是依法強化監管，加強執法協同，提高保護區綜合監管能力的需要。作為國家級自然保護區，保護區主管部門的層級是省級，而對發生在保護區內的違法行為具有執法權限的是保護區所在地的市和徐聞縣政府有關主管部門。這種省級主管、地方執法的體制，容易產生執法的主動性和緊迫性不高的現象。因此，需要通過頒布《管理辦法》明確市和徐聞縣人民政府以及有關監管部門的職責，在監管部門之間建立協同執法機制，強化執法責任，為提高保護區的綜合監管水平創造良好的制度環境。

　　第四，制定《管理辦法》是樹立生態優先、保護優先，提高全社會海洋生態環境保護意識的需要。保護區面臨的突出問題是保護和民生之間的矛盾。保護區沿岸漁民長期從事漁業養殖作業，靠海吃海的思想觀念根深蒂固。因此，在保護區的保護工作中，既要堅持生態優先，保護優先，嚴格監管的原則，又要妥善處理保護區所在地的經濟社會發展和居民生產生活，必須通過頒布《管理辦法》對妥善處理保護和民生的關系作出規定。

　　第五，制定《管理辦法》是完善我省自然保護區法規體系，提高我省自然保護區保護法制化水平的需要。我省是珊瑚礁大省。珊瑚礁生態系統是我省海洋生態系統的重要組成部分，是我省海洋生態的彌足珍貴的自然資源。但是，我省至今沒有一部珊瑚礁保護的地方性法規。制定《管理辦法》這樣一部珊瑚礁保護的地方政府規章，也是填補了我省自然保護區立法的空白，從長遠看，能夠為我省制定海洋自然保護區的地方性法規積累經驗。

　　二、《管理辦法》的主要內容

　　《管理辦法》共有二十二條，主要內容有：

　　1、明確《管理辦法》的調整對象和適用范圍，即在保護區的保護、建設、利用和監管活動要適用《管理辦法》（第二條）。

　　2、明確保護區的管理原則，即保護區實行保護優先、規范利用、嚴格監管的原則，維護珊瑚礁生態系統的自然狀態和完整性，并妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關系（第三條）。

　　3、明確政府職責，即市人民政府對保護區保護工作的領導職責，徐聞縣人民政府作為屬地政府對保護區保護工作的主體職責，毗鄰保護區的角尾鄉、邁陳鎮、西連鎮人民政府的保護職責（第四條）。

　　4、建立部門協同保護機制，明確了保護區管理機構、市和徐聞縣有關主管部門以及海洋綜合執法機構的職責和相互之間的配合協同職責（第五條）。

　　5、扶持漁民轉產轉業，規定徐聞縣人民政府，市有關主管部門通過技能培訓、社會保障、生態補償、推行參與式社區管理等途徑幫助保護區周邊居民轉變生產生活方式（第六條）。

　　6、建立保護區監測信息共享機制，規定徐聞縣人民政府，市有關主管部門應當在各自職責范圍內加強保護區的環境質量監測、生態監測和環境監督性監測，實行信息共享（第七條）。

　　7、建立支持環境公益訴訟制度，規定符合法律規定的機關或者有關組織依法提起環境公益訴訟的，有關主管部門應當依法給予支持（第八條）。

　　8、加強保護區管護設施的建設和保護，規定根據管護工作需要，在保護區設立界碑、界樁等有關管護設施，管護設施受法律保護（第九條）。

　　9、加強對核心區的保護，規定在核心區禁止任何人進入和任何生產建設活動。因科學研究需要進入核心區的，經依法批準后進行（第十條）。

　　10、加強對緩沖區的保護，規定在緩沖區禁止建設任何生產設施和開展旅游、生產經營活動，依法可以進入緩沖區開展科學研究、教學實習、標本采集活動的，經依法批準后進行（第十一條）。

　　11、加強對實驗區的保護，規定在實驗區禁止從事污染環境、破壞資源或者景觀的海岸工程項目建設或者其他活動，依法可以進入實驗區開展參觀、旅游活動的，應當嚴格按照保護區管理機構編制的方案進行，并服從保護區管理機構的管理（第十二條）。

　　12、加強對珊瑚和珊瑚礁的特別保護，規定每年3月1日至5月31日的珊瑚蟲排卵繁殖期，在實驗區禁止開展參觀、旅游活動；嚴格控制科學研究和教學實習活動（第十三條）。禁止采挖、破壞珊瑚或者珊瑚礁（第十四條）。

　　13、加強養殖管控，規定禁止在保護區開展海水養殖活動。海洋綜合執法機構應當加強保護區內執法檢查，依法查處非法養殖等違法行為（第十五條）。

　　14、明確保護區內的禁止行為，規定禁止在保護區進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙以及其他破壞珊瑚礁生態系統的活動。法律、行政法規另有規定的，從其規定（第十六條）。

　　15、加強對入海排污口的清理，規定禁止在保護區新建入海排污口等排污設施。原有的入海排污口等排污設施由徐聞縣人民政府依法責令其遷移或者關閉（第十七條）。

　　16、建立集中行政執法制度，明確由海洋綜合執法機構對保護區內海域范圍內發生的六類違法行為集中行政執法（第十八條）

　　17、明確在保護區違法設置入海排污口由生態環境主管部門、海洋綜合執法機構追究法律責任（第十九條）

　　三、《管理辦法》的意義

　　1、有利于進一步明確保護區的保護范圍。保護區自建立以來，雖然進行勘界立標，但是數量偏少，客觀上增加了監管難度。以頒布《管理辦法》為契機，進一步加強對保護區勘界，增加立標數量，劃定更加明確的保護范圍，明確保護對象，有利于解決長期存在保護區邊界范圍清晰度不夠的問題。

　　2、全面加強對保護區的保護。首先，《管理辦法》第三條規定保護區實行保護優先、規范利用、嚴格監管的原則，將維護珊瑚礁生態系統的自然狀態和完整性作為立法的首要價值目標。其次，《管理辦法》第九條至第十四條，按照核心區、緩沖區和實驗區三個功能分區，從海洋生態環境保護和海洋環境污染防治兩個方面，對保護區內的人類活動進行嚴格限制。

　　3、強化監管，加強地方監管部門執法協同，提高保護區綜合監管能力。《管理辦法》在第四條明確規定市人民政府、徐聞縣人民政府和角尾鄉、邁陳鎮、西連鎮人民政府對保護區的保護職責的基礎上，第四條和第七條分別規定建立部門協同保護機制和監測信息共享機制，進一步明確了保護區管理機構和市、徐聞縣人民政府有關主管部門以及海洋綜合執法機構之間的協同配合職責，有利于提高對保護區的綜合監管能力，提高保護水平。

　　4、禁止在保護區內從事捕撈、海水養殖等活動，禁止在保護區設置入海排污口，有利于依法促進居民摒棄靠海吃海的陳舊觀念，樹立海洋生態環境保護意識。《管理辦法》第十五條禁止在保護區從事海水養殖，第十六條規定保護區內包括捕撈在內的十種禁止行為。第十七條規定要對保護區入海排污口進行清理。這些禁止性規定為保護區內的行為明確了法律界限，提供了行為指引，有利于促進當地居民樹立依法用海、護海的意識。

　　5、統籌處理保護和民生的關系，為保護區的保護打下堅實的群眾基礎。根據法律規定，《管理辦法》禁止在保護區從事捕撈、海水養殖、畜禽養殖等，但是，保護區沿岸漁民長期從事漁業養殖作業，靠海吃海的思想觀念根深蒂固。為妥善處理這一矛盾關系，《管理辦法》規定徐聞縣人民政府和市有關主管部門應當采取措施，通過技能培訓、社會保障、生態補償、推行參與式社區管理等途徑幫助保護區周邊居民轉變生產生活方式。

　　6、建立公眾參與機制，有利于在全社會形成保護海洋生態環境的良好氛圍。《管理辦法》第四條第二款規定，角尾鄉、邁陳鎮、西連鎮人民政府應當采取措施，鼓勵和支持保護區周邊的村民委員會、學校教育、引導居民、未成年人遵守有關保護區法律法規和管理制度；鼓勵和支持單位、個人開展保護區生態保護公益性活動。第八條規定，對造成保護區環境污染、生態破壞的行為，符合法律規定的機關或者有關組織依法提起環境公益訴訟的，有關主管部門應當依法給予支持。

　　7、有利于全面加強徐聞珊瑚礁保護區的規范化建設。目前，保護區管理機構人員編制少，裝備差，經費缺乏，基礎設施落后，管護能力不足，客觀上制約了保護區的發展。頒布《管理辦法》會促使政府加大對保護區的投入，增加人員編制，完善基礎設施，也會促使保護區管理機構進一步規范管理，提高管護水平，推動保護區的建設更加規范化。

　　8、實行集中行政執法，有利于提高執法效能和保護水平。根據廣東省有關海洋綜合執法改革的有關規定，《管理辦法》第十八條規定，對在保護區海域范圍內發生的違反《管理辦法》的六類行為，由海洋綜合執法機構依照有關法律法規的規定進行查處。由海洋綜合執法機構依法集中行使行政執法職責減少了執法層次和環節，對于破除執法壁壘，提高執法效能和保護水平具有積極意義。