一、文件制定背景說明

　　根據省政府2009年6月19日公布實施的《廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）》（粵府辦〔2009〕41號），我市于2015年1月25日印發《湛江市征收農村集體土地留用地管理實施辦法》（湛府〔2015〕9號）。留用地管理政策實施多年來，為保障被征地農民長遠生計發揮了重要作用，但隨著經濟快速發展，留用地管理和利用存在一系列問題，需要不斷完善政策和解決。根據各地實施過程中存在的問題，為進一步完善留用地安置政策，省政府于2016年5月印發了《關于進一步完善我省征收農村集體土地留用地安置工作的意見》（粵府辦〔2016〕30號），2020年8月《廣東省自然資源廳關于印發推進征收農村集體土地留用地高效開發利用的通知》(粵自然資規字〔2020〕4號)公布實施。根據省政府和省自然資源廳有關留用地安置管理政策和要求，地級以上市人民政府可結合實際制定實施細則。為此，我市原留用地管理辦法與省不一致的地方需要修改，且原留用地管理辦法已失效，需要重新制定《湛江市征收農村集體土地留用地安置管理實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。

　　二、主要內容

　　《實施細則》分為五部分，共二十二條，主要從留用地安置基本要求、留用地兌現方式、規范留用地報批管理、規范留用地開發利用管理及其他等五個方面入手，進一步細化征地留用地制度，促進留用地高效開發利用。

　　第一部分：“留用地安置基本要求”。包括留用地分類安置原則、實際征地面積、留用地安置用途和比例、不安置留用地的情形等四個方面。一是明確實物留地安置的原則，《實施細則》明確在本細則實施前，縣（市、區）人民政府（管委會）已承諾實物留地的以及《中華人民共和國土地管理法》第四十五條第一款第五項的成片開發建設需要用地的，可選擇實物留地。為公共利益等需要征收農民集體所有土地的，以及因留用地選址或用途等原因農村集體經濟組織與所在地政府經充分協商無法達成一致意見或村集體所屬土地范圍內，沒有符合國土空間規劃可供選址安排作為留用地的，采取折算貨幣補償。二是明確計算留用地的實際征地面積，不包含征收后用于安置該農村集體經濟組織的土地面積。三是明確留用地安置用途和比例，按用地報批主要用途確定，安置比例為實際征地面積的10%至15%，具體比例按安置用途、安置方式等因素確定。四是明確不安置留用地的四種情形。

　　第二部分：“留用地兌現方式”。包括留用地兌現方式、留用地折算貨幣補償標準、留用地置換物業方式、實物留地、留用地位置調整置換。針對實物留地因規劃、用途等限制難以落實等原因，鼓勵留用地折算貨幣補償方式和鼓勵置換物業安置留用地。提高留用地折算貨幣補償標準，共分為四個補償標準：一類48萬元/畝，二類40萬元/畝，三類36萬元/畝，四類33萬元/畝。

　　第三部分：“規范留用地報批管理”。包括解決留用地報批過程中留用地報批時間、留用地安置方案編制主體和內容、留用地費用承擔等三個方面。《實施細則》規定，采取實物留地的，除國家和省規定可以延后報批的情形外，留用地必須先行落實或與主體項目同步辦理用地報批。征地項目用地報批時，應當明確和同步上報留用地安置方案。其次，留用地農轉用和征地費用、不動產登記費用等納入征地成本，按不同類型、性質由農村集體經濟組織或用地單位承擔。

　　第四部分：“規范留用地開發利用管理”。針對留用地開發利用過程中存在流轉方式、程序、留用地使用權類型不明確等問題，《實施細則》從留用地處置程序、供地和登記程序、集中連片統一經營管理、改變規劃條件、集體性質留用地使用權流轉、國有性質留用地開發管理模式、留用地實施“三舊”改造等七個方面進行規范。其中，一是明確留用地處置方案必須經農村集體經濟組織依法表決同意，按規定需要以公開方式進行的，應當通過湛江市公共資源交易平臺確定市場主體。二是無償返撥的國有留用地視同以出讓方式取得的國有建設用地，不需辦理土地有償使用手續和繳納土地出讓價款。三是針對留用地位置零星分散、村集體能力所限而難以單獨進行有效開發利用等問題，鼓勵集中連片統一經營管理。農村集體經濟組織經依法表決通過的，可將留用地交由所屬該農村集體經濟組織全（獨）資注冊成立的公司、企業進行經營管理；允許留用地面積較小、位置相連的農村集體經濟組織經依法表決通過后，可將留用地交由上一級集體經濟組織進行經營管理或者共同成立股份合作公司、企業，對留用地統一經營管理，形成集中連片開發模式，促進留用地利益最大化。留用地可供應、確權登記到上述公司、企業的名下。四是嚴格控制留用地規劃調整。留用地劃撥決定書已明確約定土地用途、容積率等規劃條件的，原則上不得申請調整規劃條件。由于歷史原因原留用地未覆蓋控規或與現行控規不符、由于公共利益需要等政府原因以及留用地已納入“三舊”改造標圖建庫，因實施改造需要編制單元規劃的，可申請調整規劃條件。農村集體經濟組織按規定申請辦理變更留用地土地規劃條件，不需繳交土地出讓價款。五是鼓勵政府與農村集體經濟組織協商簽訂留用地托管協議，通過統一招商等方式加強對留用地開發利用的統籌引導。六是鼓勵農村集體經濟組織通過自主開發留用地建設為經營性物業。

　　第五部分：“其他”。一是明確依法收回國有農場（含華僑農場）、林場土地確需要安置留用地的，可參照本細則執行。二是明確《實施細則》有效期2年，實施后與上級新制定的留用地政策相沖突的，從其規定。三是本細則自4月15日起施行，《湛江市征收農村集體土地留用地管理實施辦法》（湛府〔2015〕9號）廢止。

　　三、重要說明

　　《實施細則》第（四）條規定，2009年6月19日粵府辦〔2009〕41號文實施前的征收土地項目，不再安排留用地。取消原湛府〔2015〕9號文關于1993年7月1日至2009年6月18日期間的歷史留用地。原湛府〔2015〕9號文規定，留用地土地用途屬于商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用途（工業用地除外）的國有性質留用地，集體經濟組織進行處置時，須保留允許建設經營性用途計算容積率的建筑面積20%以上物業用于經營，且不得抵押、轉讓，以保障集體經濟組織的長期收益。保留物業直接確權給集體經濟組織，具體面積和集體經濟組織名稱須在土地公開交易或自行開發建設前確定。因省留用地政策沒有這方面的規定，因此，根據村民自治的原則，《實施細則》取消了保留20%物業的規定。

　　四、公平競爭審查情況

　　《實施細則》符合國家、省有關留用地管理政策規定。相關條款不存在違反市場準入與退出標準、商品要素自由流通標準、影響生產經營成本標準、影響生產經營行為標準的內容，不存在沒有法律法規依據減損市場主體合法權益或者增加其義務，以及違反《中華人民共和國反壟斷法》制定含有排除限制競爭內容的政策措施的情形。

　　五、下一步工作展望

　　《實施細則》制定出臺后，湛江市自然資源局將密切跟蹤評估實施情況，適時調整優化留用地安置管理的相關政策內容。

　　政策原文：湛江市人民政府關于印發湛江市征收農村集體土地留用地安置管理實施細則的通知

　　圖解：一圖讀懂《湛江市征收農村集體土地留用地安置管理實施細則》